十八届三中全会公报提出，必须健全机制体制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。国务院参事室参事、经济学家汤敏表示，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，要紧紧抓住破除城乡二元结构这个关键。

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新中国建立到改革开放以前，我国实行计划经济，通过以农补工、通过工农业产品"剪刀差",为建立完整的国民经济体系积累基础。改革开放后到党的十六大之前，我国改革逐渐向市场配置资源演进，但城市中心主义倾向严重。党的十六大以后，我国城乡关系转入了以工补农，工业反哺农业，城市带动农村的新阶段。“近些年来，为破除城乡二元藩篱，我国做了大量工作，但不可否认，工农城乡关系不协调仍然是我国当前面临的最大经济和社会结构矛盾。”

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汤敏认为，构建新型工农城乡关系，在城市，要破除城乡户籍制度的阻隔，让进城农民工真正市民化；在城乡之间，要进一步填平公共服务鸿沟。这个过程中，核心是城市要更多反哺农村，更多让利于农村。“在农民工市民化等问题上，在城市反哺农村方面，城市应表现出更强的责任和包容度。”

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城乡要素交换不平等，农村资源过多流向城市，这是当前我国城乡二元结构最突出的问题之一。城市对农民的征地补偿标准，大大低于土地市场价格。通过金融机构存贷差，农民和农业积累的有限资金大量流入城市和工业项目。农民工为城镇经济发展积累的资金每年在几千亿以上，但他们享受的各种社会福利仍比较欠缺。

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“城乡要素平等交换是统筹城乡发展的核心问题。”汤敏认为，需要充分发挥政府调控和引导作用，加快建立城乡要素平等交换和合理补偿机制。具体来说，土地问题上，改革征地制度，不能继续靠牺牲农民土地财产权利来降低工业化城镇化成本。解决农村“金融失血”，首要任务是建立机制，把农民的钱留在农村，用在农民身上，同时放开以服务农村为主的社区银行的准入，让更多的民间资金能够进入农村。推进农民工市民化，推动城乡劳动力同工同酬同保，逐步实现同城同待遇。

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“农村基本公共服务水平整体上还比较低。推进城乡基本公共服务均等化，是处理工农城乡关系的关键一环。”汤敏说。

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他认为，首先要补上历史欠账，补齐农村短板。下一步要加大农村基本公共服务投入力度，建立保障水平与财政支出增速、经济发展速度等挂钩的增长机制，把国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费增量主要用于农村，让农村的学校、医院等尽快接近城市水平。同时要建立以城带乡联动机制，通过帮扶、信息技术等手段，推动城市优质资源向农村延伸，促进农村共享城市优质公共资源。逐步推进基本公共服务城乡制度衔接，标准城乡一体。

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